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篇名: 你所不知道的警察故事
作者: 立則	日期: 2007.08.04　　天氣: 　心情:

你所不知道的警察故事　專訪中央警察大學葉毓蘭所長
獨家專訪/中時電子報總編輯郭至楨　撰文整理/中時電子報守寍寍
一連串襲警奪槍事件以及警察抓錯人的烏龍，不僅警察士氣大受打擊，也讓各界對警察產生高度的信心危機，擔心台灣的治安再度亮起紅燈。身為人民保母的警察，也正面臨著形象大考驗。

然而，在一連串負面新聞的背後，隱藏的其實是警察遴選制度有缺失、訓練不足、以及不肖民意代表動輒以凍結預算施壓等種種「冰凍三尺」的長期制度面問題。由於制度面無法有效保障、支持警察伸張公權力，使得第一線的警察在遇到緊急事件時，寧可消極地選擇「不作為」、也不願正面回應。

四年前，刑事局偵八隊的刑警，因為要去緝捕一個號稱「雙槍俠」的殺人案通緝犯，此人有搶劫盜匪前科，警察連開四槍後，嫌犯受傷緝捕到案。沒想到高院判該名警員「業務過失致人傷害罪」，除了必須賠償對方數百萬元、還判了八個月的徒刑。判決書中引用民國三十年的判例，認為四名警察圍捕一人，有優勢警力，不必用到警械。

這個判例出來後，很多警察認為：警察不作為的時代來了。警察的用槍原則，更轉變為「非不到萬不得已絕不掏槍」的消極心理。這樣的態度，導致警察執行勤務時，常常有未盡全力的遺憾、進而無法有效打擊犯罪，「執勤不力」與「治安不佳」因此出現惡性循環。

警察的下一步何去何從？如何修復警民關係？

「他們出廠太久，已經過了保固期了。」長期擔任警察教育工作的中央大學外事警察學系主任兼研究所所長葉毓蘭，以「生產工廠」來比喻警校的訓練。她坦言，如果把警察當成一個產品，員警在步出警專或警大校門時，準備的工作其實還不夠，無法完全符合工作上的需求。

就像電腦隨時做升級一樣，葉毓蘭建議警察應定期檢驗自身的專業能力。事實上，台灣的警察雖然有常訓制度、定期檢驗員警的專業能力，但警界因執勤時間過長、慣於將常訓時間做為補眠用途，失去了常訓的真正目的。

與美國的警察常訓制度相較，美國警察如果無法通過認證，原本是半年期間發給警察兩百發子彈，不通過者，就必須自費買子彈、自費練習。如果仍無法通過，就無法擔任持槍勤務，只能維持交通，二者的薪資就差很多。因為這項誘因的設計，美國警察樂於強化自身能力。

葉毓蘭感嘆，在美國，警察是屬於地方自治，而每個地方自治體的預算，約有百分之六十是放在人民的公共安全，如警政、消防上面。反觀台灣，對於警察的投資都是「選擇性的給」，挑對自己有利的給。

另一方面，整個治安方向不明，台灣警察要負責的專案太多，每當選舉或新官上任時，政治人物為了凸顯自己有所作為，就會提出一個新的方案。但舊的案子都沒走完，新舊方案疊床架屋，警察疲於奔命，這些專案的效用就變成經濟學中所謂的「邊際效益遞減」，到最後警察沒有力量、沒有時間達成這些目標，更遑論維護治安。

「一個嚴正的執法需要完整的配套及支持條件。」葉毓蘭建議，要提升警察素質、改善警民關係，應從源頭的警察考選制度開始做起，此外，警察勤務的合理化也很重要，讓警察在一個合理的工作環境裡。如果能夠有一個透明的監督機制，讓民眾有機會了解警察工作的真實面與複雜面，將來重大案件發生時，警察得到的掌聲絕對會大於噓聲。以下便是葉毓蘭接受中時電子報的獨家專訪內容。

中時電子報總編輯郭至楨問（以下簡稱『問』：首先，我們要談談最近南台灣發生的連續兩起襲警奪槍事件。這些負面訊息對警察造成一些打擊。藉由這兩個事件，是否凸顯警察教育出了什麼問題？背後又有什麼故事？

葉毓蘭回答（以下簡稱『答』）：做為一個警政學者，面對最近這幾起警察發生的意外，包括公路警察追捕超速車輛、最後演變為遇襲、奪槍甚至傷及無辜，做為長期從事警察教育的工作者，我們認為警察教育有需要改進之處。

不過這些都只是現象，問題的形成事實上還有很多原因。這兩個出事的員警，他們並不是剛剛走出校門的畢業生，我常開玩笑說「他們出廠太久，已經過了保固期了。」

如果把警察當成一個產品，員警在步出警專或警大校門時，他們是否完全符合工作上的需求？我捫心自問：可能還不夠。還不夠的原因是，不管在警專的兩年或警大的四年，我們在為警察做準備教育、預期他們工作上可能碰到的狀況，我們只能找出最大的公約數；同時，為了讓他們具備警察資格，因為我們的國家考試制度，所有的警察特考並不是專為警校畢業生所舉辦、而是開放給全國符合資格的考生，過去幾年，國內的大學畢業生，就業情形不是太好，吸納了很多大學生來參加警察特考；也就是說，現在警察要招收優秀的大學畢業生，比比皆是。

國外在選取員警時，會有體能上的測驗，同時針對考生的性向、人格、應變能力，是否足以擔任警職，都進行篩選。但我國的考試院則擔心，若測驗題目太難，等同於為警校量身訂做、有圖利某些特定人之嫌，所以不准我們這麼設計題目。

現在很多廣告刊登「七萬元保證考上」的補習班，顯示我們的警察已變成「背多芬」式的考試工具。考試院的想法是，通過國家級考試後，再由我們訓練即可。經過九個月的訓練後，不管此人是戲劇系或土木系，這個學生必須在九個月內懂得刑法、民法、警察職權行使法、行政法等等，同時還要會使用槍械、會柔道……這些警察的專用技術，說實在的，真的只能學得一些皮毛。

在這樣的狀況下，用人的警察機關，就好像是針對警校生產的產品做驗貨，可能會暫時過關，但事後的保養呢？可能定期要去做tune up或upgrade，或者可以升級其知識、加裝CD Player等等的，事實上我們現在很多警察是需要做這些的。因為在警大或警專，我們所學都是最基礎的，有些專業的東西需要加強的。

可是不瞞各位，現在的警察真是辛苦啊！

問：您剛提到，是國家考試制度對於警察的遴選，以致現在的警察表現普遍未如預期。但警察是特殊行業，街頭臨檢與歹徒面對面接觸，臨場的反應都很重要，因此體能與性向都必須優於一般人，才適合擔任警察。這個考試制度難道沒有辦法改變嗎？若制度無法改，能否透過警專或警大的學程設計，來強化警員的能力？

答：過去警察的進用只有兩個管道：警專與警大。最近幾年，我們改採多元取才，青年學子想當警察的，在他十八歲這年，不必一試定終生，他可以後來再參加警大研究所的招考。

在過去，警大的招生一直沒有什麼問題，因為國人認為警大畢業就是可以當官，因此過去警大的學生，一直都有國立大學的水準。

但警察就不一樣了。基層員警來自警專，這部分就與大環境有關。當經濟不景氣的時候，我們真的要什麼有什麼。過去幾年警專招考，報名都是兩、三萬人；但在民國七十五、七十六年的解嚴前，台灣經濟正在起飛，常常報名的人比預定招收的人數還少。顯然，警校招考與經濟景氣有關。

另外，考試院與行政院中間也有心結。既然是「特考」，就應尊重用人機關的特殊需求，可是考試院會認為，這樣會侵害到一般國民的考試權，不能做特殊條件的限制。也因此，他們會把警察的專業能力，寄望於考進學校之後，由學校給予訓練，但說實話，九個月的訓練時間實在不夠。

我國參考的標準，例如美國的警察學校，受訓期是六個月，但因在前段考選過程中有體能測驗及性向測驗，已做過篩選，因此受訓六個月是可以應用的。再加上國外的警察勤務沒有這麼繁重，只需要負責交通及治安；而國外警察定期的自我認證，例如體能、打靶，每六個月就規定必須做一次自我認證。

如果無法通過認證，例如半年期間發給警察兩百發子彈，不通過者，必須自費買子彈、自費練習。如果仍無法通過，就無法擔任持槍勤務，只能維持交通，二者的薪資就差很多。

因此在美國，有一些誘因上的設計，讓警察將自己的體能維持在巔峰堪用的狀態。但在台灣，除了跑三千公尺的常訓之外，常訓有時是員警補眠用的。但因為平日疏於自我訓練、也根本沒有時間運動，很多員警在進行三千公尺常訓時暴斃。警察的勤務時間太長，再加上管理方式不太人性。目前警察平均每天服勤十二小時，加上其他專案時間，至少十六個小時。十二個小時當中，如果主管讓員警休息一下，也只不過四個小時的時間。也就是說，他們的休息都是片斷的、零星的，所以警察常常無法回家，有時可能就在派出所附近喝酒了，也因此被民眾詬病警員酒後服勤。這是因為民眾不了解，警察勤務時間是大亂的，不像一般職業，可以在工作告一段落後，可以喝個酒紓壓後再回家，但對警察而言，休息時間可能只有兩個小時、四個小時，之後就要再度上陣。這些是警察在工作上非常特殊的狀況。

另外，警專或警大的學生，絕大部分來自中南部，這有其歷史淵源：也許台北的工作機會較多、而中南部的農家認為家裡出個當警察的小孩是不錯的。在這個滾雪球效應下，來自中南部的警員很多。但就整體治安負擔來看，北部的勤務負擔較重，前幾年保安警力重新調整時，在彰化的保四與在高雄的保五，一、兩萬個人力被強制移撥。也就是說，因為保安警力的縮編，把這些警力移到地方來。例如台北縣警力，現在有七千七百個編制缺，但過去可能只有三、四千人，現在增加的人力就來自中南部。

然而，南水北飲的設計，卻沒有配套措施，原因是台灣的警察待遇與國外不同。在美國，警察是屬於地方自治事務，由地方政府自籌經費，同時須參考各地消費水準，因此各地警察的薪資不同。在紐約或洛杉磯，一個年輕警察的起薪五萬美元；但在一個中西部小鎮，警察的起薪可能是兩萬八或兩萬五。

可是在台灣，我們是齊頭式平等、所有警察領一樣薪水。對於那些南水北飲的警察，並沒有「都會加給」，再加上他們又離鄉背井。我知道現在很多警察同仁，因為沒有辦法在台北租一個月租金要兩萬元的房子，就把妻小留在家裡，也就是說，在繁重的工作之後，並沒有辦法回家去享天倫之樂、缺乏一個良好的支持體系，在這狀況下，偶爾會有警察風紀的事件發生。這是背後的原因。

問：基層員警因為勤務時間太長等種種因素，難免影響勤務品質。但整個事件不單是表面的勤務問題，基層員警是否因為壓力，在心理上或健康上亮起紅燈？

答：去年警察節前夕，台大醫院雲林分院針對雲林縣警局做了壓力量表，發現將近三分之一的員警有憂鬱症的傾向。這是需要我們正視的問題，而這當然與警察工作不確定因素太多有關：勤務時間不確定、工作地點不確定，再加上缺乏支持的體系。

此外，我們期待一個執法的員警依法行政，但在台灣，依法行政的空間非常有限。我最近到中南部，有個學生告訴我，因為警政署最近執行靖紀專案，要求員警春節期間掃蕩賭場，但南部有些縣市的職業賭場，幕後大老闆是民意代表。

南部某縣市有個大賭場被警察抄了，該賭場的主持人是議長，當時議長以為是檢察官率隊來查，還逃窗逃逸扭傷腳。後來聽說是警方自發性的行動，不但大搖大擺地走回來，還將警方現場留置的幾個議員帶走。並且放話要凍結警察的預算。

這樣的情形比比皆是。檢察官也非常同情這些去抓職業賭場的員警，但警察局長非常辛苦，不得不向惡勢力低頭。我一個同學在南部擔任交通隊長的時候，剛好一個交警開單給無照駕駛的女性，那個女性宣稱自己與民意代表熟識，員警就說，那我給你開一個無照駕駛的罰單好了，那是最低三百六十元的罰單。

為了這件事，那個議員在半夜撥警察局長的手機，咆哮了三個小時，要求撤換交通隊長，否則要凍結警政預算。

台灣的警政預算由地方編列，議會運作又是黑箱作業；台灣號稱民主政治，但我們投了票之後，議會是如何運作？缺乏監督的機制，造成今天的警察做也不對、不做也不對。

問：無所適從嗎？

答：我剛才所講的，都不是個案，時有所聞。

問：的確有部分不肖民代利用職權在地方與惡勢力結合，來要脅警政人員放水。但另一個警察的壓力，來自於更高層的政治人物濫開支票。例如在某個時間點，治安必須達到某個水準。警察為了滿足特定政治人物的施政績效，可能有不當措施造成民怨？

答：這絕對是有的。台灣是一個非常特殊的國家，世界沒有一個地方像台灣一樣，經年累月在選舉。一有選舉，政治人物就要交政績。政府存在的最大目的是改善人民的生活，不管共產主義、社會主義或民主國家，這都是政府目的。

在美國，警察是屬於地方自治的，在美國大概有一萬七千多個不同的警察局。就我所知，每個地方自治體的預算，大概有百分之六十是放在人民的公共安全，如警政、消防上面，這部分是經得起檢驗的。

但台灣，對於警察的投資都是「選擇性的給」，挑對自己有利的給。或者整個治安的方向，其實我們的專案太多，每當選舉或新官上任時，政治人物為了凸顯自己有所作為，就會提出一個新的方案。但舊的案子都沒走完，新舊方案疊床架屋，警察疲於奔命，這些專案的效用就變成經濟學中所謂的「邊際效益遞減」，到最後等到警察沒有力量、沒有時間達成這些目標時，警察真的能與治安畫上等號嗎？

所有的研究都指出，犯罪的發生與大環境有關，例如解嚴後，社會轉型非常迅速，資訊的充斥、價值的解構，或者台灣教改的陣痛、產業的外移，都造成台灣最近整個治安形勢，與過去農業社會的形態極大不同。但社會結構的快速轉變，與警察沒有絕對的關係，卻因此讓警察面對更多無法想像的犯罪情況？

如果警察不必執行這麼多的專案，而是好好經營自己的轄區，凝聚社區的力量，是可以做好社區警政的。但我們的警察，光是應付上層交付的任務，就疲於奔命。

問：這麼多專案，是由中央還是地方發動？

答：中央發動。現在有所謂的地方制度法，台灣的警政預算雖然是設算到地方，但地方制度法裡，有四項是可以排除在地方自治事項外的，警察就是其中一項，也就是說，警察局長是由內政部警政署指派。

我們這個國家，一方面因為預算的關係，受地方民代箝制很深，但整個制度上，又因為一條鞭的制度，警察人員管理條例及警察法，是由中央來統管的，也造成警察夾在中央與地方角力的夾層中。例如，二○○四年的三二○之後，泛藍群眾長期在凱道上抗爭，當時台北市警察局非常辛苦，兩大之間難為小。內政部警政署與台北市長，都是他的直屬長官，他完全無所適從。

問：這情況難道無法改善嗎？什麼叫做好的治安，標準何在？

答：好的治安應該是民眾心中的穩定感覺，而不是數字的呈現。我覺得比較悲哀的是，過去這麼多任的內政部長或行政院長，都紛紛推出不同的方案，我們有治安紅藍燈、有全面提升治安維護力、犯罪零成長、全民拚治安、六個月內改善治安……等等的，的確，警察也努力交出不錯的成績單，看官方數字，的確都達到目標。

但往往數字越好看，民眾受到單一事件的牽引也越嚴重。例如最新蘇貞昌院長上任後，用他的烏紗帽來押、要改善治安，他的魄力有沒有效？事實上有點效。因為蘇院長把治安的問題提升到行政院的層級，在行政院設一個治安會報，每個月召開，要求所有部會首長參加。前陣子很流行的手機簡訊詐財、或者利用自動提款機詐騙，我在六年前自己有上當經驗，當時便呼籲財政部或交通部這些有權力的機關應正視此事，但他們都不加理會。全世界沒有一個地方像台灣的銀行這樣發卡或人頭帳戶浮濫、銀行都不需要做信用的查核，卻把所有的成本都轉嫁到警察身上來。

這已經變成一個外部成本。發卡量不斷創新高，被詐騙的人也不斷在增加，警察的負擔變得很重。

而蘇貞昌院長，他夠有魄力，一聲令下，開始有跨部會的合作。所以現階段在經濟走下坡的大環境下，以財物為標的之詐騙本來就會增加，但現在這類的詐騙案有得到控制，至少擄車勒贖的案件少了很多，因為他們已轉戰到新的詐騙方式、甚至轉戰到中國大陸去了。

有些政策是有效的，但民眾仍會對警察執行的案件或政府公布的破案訊息質疑。我聽警政署侯署長說，從過去這一年以來，幾乎所有指標性的案件都破了。所以像警察丟槍這種烏龍事件，民眾會直覺認為，是治安出了問題。你如果去問侯署長，他會告訴你：這些人比起當年的陳進興或張錫銘這種殺人不眨眼的，他們算什麼？

但民眾對於警察，一方面信心畫上一個問號，這是個很嚴重的警訊，無論警察的教育者或警政主管機關，都應該正視這個問題。

問：民眾要的是普遍心理面安全上的認同，包括對警紀及安全效率的認同。警政署長侯友宜日前高喊要讓警政公權力有效伸張，但這會否牽涉到權力過當？

答：一個嚴正的執法需要完整的配套及支持條件，在此時此刻的台灣，我們根本沒有嚴正執法的本錢。除了我剛提過，我們有太多不當政治力的介入、受到不肖民代的箝制，另外在法治方面：在台灣，刑事訴訟法規規定，檢警共用二十四個小時、分給警察的只有十六個小時。

這也是為什麼稍早公路警察遭搶槍事件，我們錯認了陳榮吉，為什麼有這麼一個大烏龍？因為我們有「十六個小時」的壓力。所以當時大家都希望，這場噩夢趕快結束。也因此寧可選擇相信這件事（編按：係指陳榮吉是嫌犯這件事），而忽略值勤警察本身才經歷過生死交關的重大關頭。

這個情形如果在美國，是會先將警察送到心理醫師處診治的；但在台灣，警察卻是接受指責，一直出來向大眾道歉：我犯錯了、我不該丟槍。所以他個人潛意識裡也很希望：就是他（編按：指陳榮吉）了，希望儘快將功贖罪的想法。

其實刑事訴訟法裡，檢察官是犯罪偵查的主體，警察是有責無權的。民眾認為這是警察的責任，但在法律歸屬上，其實卻是檢察官的責任。

此外，在用槍上，台灣一百一十三年的警察史（編按：從日據時代算起），到目前為止都沒有警察用槍可以適用國家賠償的案例。為什麼沒有呢？因為絕大多數都是員警自行了斷，因公執勤造成對方傷亡的，全部要求員警自行解決。有時是同仁之間去募款湊錢，等到和解之後再來攤。

去年高院有個判例，造成很多警察認為：警察不作為的時代來了。四年前，刑事局偵八隊的刑警，因為要去緝捕一個號稱「雙槍俠」的殺人案通緝犯，此人有搶劫盜匪前科，我的一個學生連開四槍，槍槍命中但未擊中要害，造成此人受傷，也因此緝捕到案。沒想到高院判這個警員「業務過失致人傷害罪」，判決書中引用民國三十年的判例，認為四個警察圍捕一個人，警網有優勢警力，不必用到警械。判決書說，如果要用警械，第一槍就已命中，為何還要第二槍、第三槍、第四槍？

法官不了解，當時的狀況是說時遲那時快，是「啪」、「啪」、「啪」、「啪」連開四槍的，有時法官可能無法了解千鈞一髮、生死交關的街頭巷戰，在這個狀況之下，我那位學生被判要賠償對方數百萬元、同時還判了八個月的徒刑，至今仍在上訴中。

這個判例出來後，警察怎麼還會願意用槍？所以警察同仁對於用槍的原則是，非萬不得已是不掏槍的。

問：這是否也造成警察用槍的心理障礙？

答：沒錯。所以民眾才會覺得奇怪：為什麼那些警察不會大膽用槍？大膽用槍要有大膽用槍的配套條件！

民主法治若要支持警察嚴正執法，除了對警察的水準定期檢驗、提升之外，應變上也要不斷檢驗，確定警察的身心、體能，都可以在關鍵時刻做出正確判斷。而當他做出判斷時，要給他完全的支持；但在台灣，這方面的功能付之闕如。

警政署或內政部都出面講話，要嚴格執法。但我們想想：今天台南員警失槍，就算當時他們要嚴格執法，可是我們現在的民眾，知不知道如何配合？在國外，如果超速被攔下來，都知道手要擺哪裡、或者能不能探頭去拿東西。而我們這邊沒有。

就在署長與部長說要嚴正執法之後，我就看到一個名叫郭桂彬的男歌手，因為酒駕遭到警察攔車檢查，他當場完全不理會警察，一副桀驁不馴的樣子。這樣的狀況，常常在媒體上看到。我們的政府，真的支持這些代表國家、代表政府站在第一線執行公權力的警察嗎？其實沒有。

問：你認為，在侯署長的宣示之後，有助於現況的改善嗎？你覺得員警會更敢實施公權力嗎？

答：短暫的效果一定有，但長期一定要從制度上改變。例如警察的考選、警察的勤務合理化，讓警察在一個合理的工作環境裡。當然在警察制度上，能否讓民眾透過一個透明的監督機制去了解到，警察的工作真的非常複雜，沒有一個國家是如此的濫用警察。

警察被用濫之後，就變成無用。

問：長久以來，我們都認為警察就是保護人民身家性命的安全以及維護社會治安，但放到現在的社會結構下，警察到底被定位成什麼？

答：警察的長官們常會有新的想法，警察其實也蠻好用的，長年以來都是努力去達成長官交辦的任務，所以與警察本業無關的事就越來越多。就舉維安任務為例說明，在反恐時代，國家元首的安全非常重要，可是現在有很多特勤的勤務，對於警察來講是很沈重的負擔。

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